历史文化承载着城市的精神品格，是城市发展的内核基因。在存量提质的背景下，上海大量历史风貌区、工业遗存和传统商圈均面临转型压力。强化规划引领和政策制度保障，在保护与传承中不断探寻活化利用之道，为高质量转型和可持续发展提供动力源泉。

在今年两会召开期间，九三学社市委提交了一份《推进历史文化遗产保护传承和活化利用，打造城市更新“上海样本”》的集体提案，给上海的历史文化遗产保护传承和活化利用支招。

原因：部门之间尚未形成合力，功能业态类型尚待优化

九三学社市委认为，造成上海大量历史风貌区、工业遗存和传统商圈均面临转型压力的原因是多重的。首当其冲的是立法进程亟需加快。一是《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》明确提出，“加快制定国土空间规划相关地方性法规、政府规章和规范性文件”。《上海市国土空间规划条例》立法工作虽已启动，但正式出台仍需时日。二是规划指标缺乏弹性和灵活性。工业保护更新项目的容积率、绿化覆盖率及用地性质等指标调整余地小，审批程序复杂且漫长。按照存量工业用地再开发“三个不变”规定，改变用地性质须通过招拍挂或补缴地价，即便引入市场主体，也面临动辄半年以上的调整审批，并补缴高额地价，大大拉长投资成本回收期。三是工业遗产政策存在短板。本市尚未建立专门的工业遗产管理制度，市经信委2023年才启动上海市工业遗产认定，大量一般工业遗存因不受法律保护而遭到破坏、拆除。

九三学社市委指出，部门之间尚未形成合力也是原因之一。一是缺乏规划统筹。在推进风貌保护区改造中，将环保、能源等新技术与城市更新深度融合势在必行，但实际操作中由于缺乏各部门合力推进机制，光伏改造成本高、难度大，产权主体意愿不强。二是存在多头管理。如同时被列为保护文物和优秀历史建筑，根据相关法规，分别由文物行政部门、房屋管理部门负责管理，部门间统筹协调不够。

第三个原因是功能业态类型尚待优化。保护更新项目同质化现象严重，如50%以上的项目集中在商办或租赁住宅类型，存在市场饱和及滞销风险。在规划设计初期，缺乏对周边业态分布、区域整体定位、交通等基础设施的全盘考虑，易引发区域内的资源浪费和恶性竞争。

第四个原因是项目实施存在较高不确定性，文物和历史建筑的保护要求高、审批严，方案调整空间和可操作性低，而国外对历史建筑改造的技术论证已建立标准化的操作机制。九三学社市委发现，目前，对于确需突破现有规定标准的项目，须通过“一事一议”的方式组织多轮专家技术论证并报批，时间成本高，不确定性大，极易发生项目搁置和损失，令市场主体望而却步。

建议：建立健全规划顶层设计，强化功能业态均衡发展

九三学社市委建议，加快《上海市国土空间规划条例》立法进程，为城市更新纳入国土空间规划、建设、管理和治理的全生命周期筑牢制度基础。在“十五五”规划中突出城市更新与历史风貌保护的战略地位，强化与土地、环保、科技、商业等领域及“南北转型”“一江一河”等区域规划的联动。鼓励各区制定区域规划。

九三学社市委建议，强化功能业态均衡发展，充分挖掘历史文化遗产价值，加强与商旅文体、产业转型和区域发展的融合。打造“点线面”串联的博物馆、展览空间、教育基地等文旅特色资源，引入功能升级的科创、商业、教育等新业态。将充电桩、屋顶光伏等纳入更新项目建设规划。谋划符合区域功能定位和消费需求、有良好自我造血能力的运营模式。

九三学社市委还建议，细化完善政策体系，出台操作性强、充分体现政府服务理念的城市更新配套政策和细则，对保护更新项目的实施路径进行深化细化，提高对市场主体的指导性。形成灵活高效的城市更新政策，对具有教育性、公益性以及对文脉传承创新和产业发展具有带动作用的项目，放宽对土地用途兼容、建筑功能混合等限制。“建议加强政策协同联动，对文物保护、土地规划、消防等领域存在交叉矛盾的规定进行清理和修订。构建集咨询、批审、服务等为一体的跨部门联合工作机制。简化控规调整等流程，减少时间成本。”

最后，九三学社市委建议，要建立评估和监督机制，组建由人大代表、政协委员、专家学者和群众代表等为成员的评估小组，围绕城市更新和历史文化遗产保护政策法规的落实情况以及相关财政资金的使用情况，开展常态化评估和监督。评估中设置突出历史文化遗产盘活利用对区域发展带动效应的指标。评估结果作为政策法规修订及政府部门考核的参考依据。